促进就业:失业保障和救济不可或缺

2011年1月30日 星期日 就业办 99 招生就业办

北京大学教育学院 王友航改革开放以来,高校毕业生就业制度经历了由“统包统分,包当干部”向“双向选择,自主择业”的深刻变革。这一场面向市场的巨大转身改变了政府在高校毕业生就业工作中的角色,它频频动用政策手段引导学生就业。

就业政策多为主动的失业治理

据不完全统计,2002年至今,仅中央有关部门就累计发出有关高校毕业生就业的文件50余个,明确100多项具体措施,其政策力度之大、涉及范围之广、出台频率之高,在我国教育政策制定中较为罕见。可以说,高校毕业生就业领域已进入“政策大生产”时代。分析这些政策可以发现,政府主要采用的是提高教学质量、调整教育结构、创造就业岗位、拓宽就业途径等主动的失业治理措施,而被动的失业治理措施却相对较少且不完备。

主动失业治理政策将失业原因归为劳动力供给在数量、质量和结构上不能适应经济发展的需要,或劳动力市场发生了功能性障碍,无法及时发挥调节供求的功能,抑或较低的宏观经济发展水平无法吸收因技术进步而节约的和新增的劳动力等,主张采取积极措施,调整劳动力供给,修复劳动力市场功能,促进经济发展,从而治理失业。被动失业治理政策假定失业是短期内不可改变的现实,主张通过对失业人员采取失业保险和救济等社会保障措施治理失业,它可以成为保障我国高校毕业生就业不可或缺的良策。

被动的失业治理不可或缺

一方面,被动的失业治理措施是应对我国高校毕业生结构性失业的必然选择。我们似乎总会有这样的疑问:上世纪90年代末以来,我国经济长期保持快速增长势头。如果经济发展对劳动力市场具有正向的拉动作用,那么为什么高校毕业生仍然面临巨大的就业压力?事实上,高校毕业生就业情况不仅受经济发展数量影响,还与经济结构密切相关。不同产业对劳动力的知识技能水平和受教育程度要求不一。

相对而言,高校毕业生就业形势与知识密集型产业发展状况具有更显著的正相关关系。而我国的比较优势是劳动密集型产业和高科技产业中劳动力比较密集的区段,它们为高校毕业生提供的就业岗位相对较少。

换句话说,我国高校毕业生在更大程度上面临的并非劳动力市场不完善造成的摩擦性失业,而是宏观经济条件导致的结构性失业。所有寄希望短期内改变结构性失业的举措都会影响市场本身的运作机制,到头来将受到市场机制的“报复”,失业率恢复到治理前的水平。但是,结构性失业所带来的收入分配差距和社会公平问题仍将成为破坏社会和谐的祸水。因此,政府必须采取失业保障和救济等治理失业的被动措施,维持未就业高校毕业生的基本生活水平,确保社会稳定。

另一方面,被动的失业治理政策可作为主动政策的重要辅助,共同促进高校毕业生就业。在计划经济体制下,国家按照国民经济发展对人才的需求招收并集中分配高校学生,几乎不存在就业困难或失业的现象。但就业制度的市场化进程打破了“统包统分”创造的完全就业神话。在现有的“自主择业”体制下,就业是用人单位与求职者基于各自意愿进行双向选择的结果,这注定了高校毕业生劳动力市场无法完全实现均衡。通过采取单一的主动失业治理政策无法根治高校毕业生就业领域的这一顽疾。国家必须建立针对无法就业的高校毕业生的社会保障制度,为他们提供基本的生活保障。

由此可见,治理失业的主动政策和被动政策不是非此即彼的零和选择,而是相辅相成、互相补充的促进关系。主动的失业治理措施不可能解决高校毕业生面临的所有就业问题,需要被动治理措施的辅助。而被动的失业治理对策只能应对无法就业的少数高校毕业生,若没有主动措施作基础,被动政策会因为需要面临庞大的失业群体而难以为继。

当前亟需完善失业保障与救济

事实上,在我国蔚为壮观的高校毕业生就业政策体系中,并不乏以建立社会保障体系为目标的被动失业治理举措。2003年5月,《国务院办公厅关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作的通知》中规定,“毕业半年以上未能就业并要求就业的高校毕业生,可持学校证明到入学前户籍所在城市或县劳动保障部门办理失业登记”,有关部门组织他们开展职业培训和就业见习,并对符合条件的生活困难学生提供最低限度的生活保障,费用由地方财政列支。2006年,由中央宣传部、组织部等14个中央党政部门联合发出的《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》再次强调了“加强对离校后未就业高校毕业生的就业服务和社会保障工作”,工作主要分为失业登记、就业见习和临时救助等三方面。

然而,分析这一系列被动治理措施可以发现,失业登记制度本身无法为未就业的学生提供就业援助;职业培训和就业见习又时常因为缺乏针对性而遭到大学生的冷遇;最低生活保障制度可以缓解未就业学生的经济困境,但这种待遇的本质是政府动用税收供养家庭人均生活水平跌至贫困线以下的公民,因此它需要一套比较严格和繁琐的行政申请和认定程序,且覆盖面相对有限。总体而言,我国目前仍然缺乏一套健全完整而行之有效的高校毕业生失业保障和救济制度,这可以成为未来高校毕业生就业政策体系建设的主要着力点。

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